中国土地学会副理事长黄小虎在全国土地市场年会上指出土地收益分配任重道远 |
| http://news.liaoing.com 2005-5-1 来源:中国房地产报 浏览量: |
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在２００５年全国土地市场年会上，中国土地学会副理事长黄小虎从两个方面阐述了目前土地资源管理中众人关注的有关土地收益分配的问题。
土地管理分为资源管理和资产管理两个方面，其中土地资产管理包括各种市场建设、基础工作，围绕市场的各种中介市场的发育等方面。土地资源管理中最核心的是国家、集体、个人和各类用地单位，国家在土地问题上扮演着双重身份，既是管理者，又是城市土地所有者，而土地资源又分为中央、省、市、县、乡，其中的利益关系错综复杂。探讨土地收益分配问题可以从两大方面研究：一是城市土地收益的分配问题，主要体现在国家与各类土地使用者的关系以及各级之间的关系；二是农村土地收益的分配问题，集中反映了国家与集体、农民之间的关系。而这两类关系之间又存在内在的密切的联系。
对于城市土地收益，国家就是“地主”，要向各级用地单位收取“地租”。２００２年，全国土地已纳入有偿使用的，按测算应占全国土地面积的５０％左右，但实际上只有２４％。说明仍有将近一半的土地是无偿使用。因为土地而产生的超额利润归用地者所有，对于已经实行了有偿用地的单位是一种不平等竞争。因此，今后改革的趋势必须扩大有偿使用土地的范围。对于已经实行有偿使用的土地，政府在“收租”问题上，既存在收少、也存在收多的问题。
低价供地无序竞争
目前，全国的各个城市中存在着非常普遍的现象：地方政府为吸引投资，竞相压低地价，尤其体现在各类开发区。眼下，政府取得土地的成本费用大体上为每亩１０万元～２０万元，而开发区供地价格畸低，甚至出现“零地价”供地。地方政府为增加ＧＤＰ和税收、解决就业等问题，无地租收入，甚至倒贴。即便如此，由于开发区过多过滥，仍然有大量土地闲置浪费，无人问津，导致政府的大量投资无法收回，影响城市的整体建设。对此问题要解决，一方面必须先端正地方干部的指导思想，树立科学的发展观；另一方面，要研究管理机制是否存在问题和漏洞，改革税收、财政、金融体制，来寻找制约城市盲目扩张的机制。
地租分配寅吃卯粮
对于政府地租收多的问题、即政府片面追求利益最大化的倾向，应将地租分配纳入国民收入分配的大格局中。目前，政府地租分配留给企业的太少，不利于扩大企业的投资需求和老百姓的消费需求。由于土地出让金自身的特点，决定很难将其纳入政府预算，只能作为预算外收入。各级政府越来越重视土地出让金，目的是筹集城市建设资金。土地的收入已成为各级政府除税收之外的第二收入，导致政府向土地部门下达指标的情况。一任政府把３０年、５０年的土地卖掉，导致下届政府没有存地，只能再向农民征地。这种做法不利于保护耕地，也容易产生恶性循环。
为解决地方政府片面追求地租收入最大化的问题：一是要通过规范土地出让金使用的方法，实行基金式的管理，明确土地用途，尝试土地有偿使用年租制，尤其是对于存量土地，通过这种方式，使土地使用走入有偿轨道，可以转让进入二级市场。二是土地作为物权，地租应随着市场价格而变动。三是减轻土地所得税。采取以上措施有利于减轻企业的负担，搞活经济，有利于搞活存量土地，减轻占用耕地的行为，有利于限制“炒地皮”，有利于规范政府行为，保护农民的利益。
对于农村土地收益的分配问题，在国家、集体和农民三者之间合理的土地收益分配涉及两个方面：一是要完善改革征地政策。二是规范集体用地的流转，即允许集体、农民用地进入市场。改革的前提是尊重农民的土地财产权，改革的基本思路是土地用途必须在国家的管制之下，允许集体和农民通过市场的配置用自己手中的土地发展二三产业，使农民除了劳动收入之外，可以凭借对土地的权益获得一部分财产收入。对于土地补偿中的足额补偿按照放开后的集体建设用地价格给以农民补偿比较公平。
城市土地收益分配和农村土地收益分配是密切联系的，联系点是政府行为。从某种角度来看，近年来，许多城市的快速发展是以牺牲农民利益，把农民排除在城市大门之外为代价的，而城市化的根本是让农民进城来发展二三产业。在２００５年，要把城市建设和农村土地改革密切联系，而不能顾此失彼。要把城市建设和保护耕地结合起来。土地的问题不是管理本身的问题，而是综合的问题，只有有效地规范政府行为，转换政府职能，加强对改革的研究，才能真正实现土地市场规范的发展。
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